Правове регулювання



Скачати 399.26 Kb.
Сторінка2/3
Дата конвертації09.03.2016
Розмір399.26 Kb.
1   2   3

Класифікація доходів місцевих бюджетів за формою використання коштів допомагає визначити, чи підлягають поверненню у майбутньому отримані раніше доходи. Йдеться про поворотну чи безповоротну форму використання коштів. Наприклад, запозичення наділені ознакою поворотності; міжбюджетні трансферти (зокрема, субвенції та субсидії) мають бути повернуті (повністю або частково) у разі їх нецільового чи неповного використання.

За методом акумуляції коштів доходи місцевих бюджетів поділяються на добровільно внесені (гранти, пожертви, дарунки) і ті, що стягуються в обов’язковому порядку (різноманітні податки, збори, обов’яз­кові платежі). Цей поділ допомагає встановити, чи несе конкретне підприємство, установа, організація, громадянин на собі обов’язок по сплаті до бюджету певних коштів. Введення державою обов’язковості сплати окремих платежів, визначення розмірів і строків їх внесення слугує забезпеченню повноти, стійкості та регулярності грошових надходжень до бюджетів. Окрім того, сам факт визнання законом того чи іншого платежу обов’язковим передбачає можливість застосування в необхідних випадках примусового стягнення несплаченої суми.

За умовою надходження доходів до бюджетів доходи поділяються на власні, закріплені та регулюючі. Незважаючи на спірність у науці фінансового права питання щодо існування власних бюджетних доходів, дисертантом саме за цим критерієм поділу доходів складений зміст праці. Встановлено, що власні доходи і регулюючі доходи не враховуються при визначенні обсягів надання між­бюджетних трансфертів, у той час, коли закріплені доходи – враховуються. Автором розроблена зведена таблиця власних і закріплених доходів місцевих бюд­жетів.



Розділ ІІ “Закріплені та власні неподаткові доходи місцевих бюджетів України” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. “Нормативно-правове регулювання закріплених неподаткових доходів місцевих бюджетів” викладена характеристика законів та інших нормативно-правових актів, які регламентують ці доходи. До аналізованих доходів належать надходження, що повністю або частково закріплюються за певним бюджетом безстроково чи на довгостроковій основі. Обґрунтований висновок про те, що цю групу доходів складають доходи, які враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, а саме: державне мито; надходження від адміністративних штрафів; кошти, отримані від суб’єктів зовнішньоекономічної діяльності України за здійснення обліку (реєстрації) зовнішньоекономічних договорів (конт­рактів); плата за торговий патент на здійснення певних видів підприємницької діяльності; плата за державну реєстрацію суб’єктів підприємницької діяльності; плата за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності та відповідні сертифікати. Автором проаналізовані зазначені доходи, запропоновані шляхи виправлення деяких законодавчих вад їх правового регулювання.

У фінансово-правовій літературі неоднозначно вирішується питання щодо віднесення державного мита до неподаткових доходів. Оскільки законодавством державне мито включене до переліку загальнодержавних податків і зборів, воно досить часто розглядається серед податкових доходів. Здобувач поділяє погляди тих авторів, які відносять аналізований платіж саме до неподаткових бюджетних доходів, та обґрунтовує цей підхід. Окрема увага дисертантом приділена місцевим валютним фондам, до яких мають зараховуватися надходження від державного мита в іноземній валюті. На жаль, у вітчизняному законодавстві відсутнє визначення поняття місцевих валютних фондів. Нині офіційної інформації про ці фонди майже немає (аналогічно інформації про місцеві позабюджетні фонди коштів). Хоча валютних коштів органи місцевого самоврядування отримують реально не так багато, але коли вони надходять, то їх потрібно десь акумулювати, можливо, інвестувати. Проте на практиці це питання вирішується, як правило, на приватному рівні керівників відповідних місцевих органів влади та кредитних установ.

До неподаткових доходів місцевих бюджетів віднесені також адміністративні штрафи. Проблемою видається те, що законами про Державний бюджет України змінюються бюджети, до яких зараховуються надходження від цих штрафів. Є самоочевидним, що БК України потребує певних коректив (необхідно у п. 6 ч. 1 ст. 64 і п. 5 ч. 2 ст. 66 уточнити, надходження від яких саме адміністративних штрафів (можливо, за які правопорушення) зараховуються до місцевих бюджетів).

На думку дисертанта, законодавцеві і відповідним органам виконавчої влади варто приділяти більше уваги розв’язанню питань стосовно плати за торговий патент на здійснення певних видів підприємницької діяльності; за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності та сертифікати, що видаються виконавчими органами місцевих рад; за державну реєстрацію суб’єктів господарської діяльності. На законодавчому рівні чітко не визначено, які доходи від плати за названі ліцензії та сертифікати мають зараховуватися до бюджетів місцевого самоврядування, а які – до районних бюджетів. У зв’язку із цим необхідно принаймні в бюджетному законодавстві визначити порядок розподілу зазначених доходів.

У підрозділі 2.2. “Нормативно-правове регулювання власних неподаткових доходів місцевих бюджетів” аналізується чинне законодавство про ці доходи. Серед цієї групи доходів, що не враховуються при визначенні обсягів міжбюд­жетних трансфертів, найбільш вагомими є доходи від об’єктів, які знаходяться у комунальній власності, та від фінансових санкцій. Також до власних неподаткових доходів місцевих бюджетів віднесено надходження від: грошово-речових лотерей; бюджетних установ, що утримуються за рахунок коштів відповідного бюджету; дивідендів, нарахованих на акції (частки, паї) господарських товариств, що є у власності відповідної територіальної громади; грантів, дарунків, добровільних внесків; запозичених коштів. До них належать і природноресурсові платежі (останні детально дослідженні у підрозділі 2.3 дисертації).

Фактично місцеві бюджети позбавлені такого доходного джерела, як над­ходження від місцевих грошово-речових лотерей. Хоча відповідно до Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” органи місцевого самоврядування мають право проводити ці лотереї, проте Указом Президента України “Про деякі заходи щодо врегулювання лотерейної діяльності” від 10 вересня 2002 р. визнано за необхідне посилити державне регулювання лотерейної діяльності в Україні шляхом запровадження державної монополії на випуск та про­ведення лотерей; припинення проведення недержавних лотерей, у тому числі за рішенням органів місцевого самоврядування, тощо. При цьому цікавим видається той факт, що у 2003 і 2004 рр. у рішеннях про відповідні місцеві бюджети, дійсно, серед бюджетних доходів немає надходжень від грошово-речових лотерей, але за даними Міністерства фінансів України та Комітету Верховної Ради України з питань бюджету в місцевих бюджетах ці надходження є, хоча зовсім незначні (трохи менше тисячі грн. у 2004 р. і лише 253 грн. – у 2003 р.).

У дисертації актуалізоване питання про надходження до місцевих бюджетів коштів від сум відсотків за користування тимчасово вільними бюджетними коштами. Проблемою є, зокрема, відсутність спеціального нормативно-правового акта, який би визначав порядок внесення комерційними банками плати за користування цими коштами.

У фінансово-правовій доктрині існують різні позиції стосовно того, що бюджетні доходи наділені ознакою поворотності (питання детально розглянуте у підрозділі 1.1 дисертації). Автор вважає, що такі поворотні надходження, як запозичення належать до неподаткових власних доходів місцевих бюджетів.

Вітчизняний ринок місцевих запозичень має чимало вад, зокрема обіг облігацій внутрішніх місцевих позик недостатньо врегульований. Так, в їх основу закладається насамперед потреба емітента у коштах, а не очікування інвестора; не враховується, хто і з якою метою буде їх купувати. Окрім цього, місцеві органи влади мають обмежений доступ на ринок запозичень: обмеження стосуються строків, обсягів запозичень, порядку їх випуску та оформлення. Для подальшого вдосконалення ринку місцевих запозичень пропонується використовувати досвід зарубіжних країн, зокрема, США, Данії, Польщі.

Наголошується на тому, що відсутність у вітчизняному законодавстві переліку видів фінансових санкцій, а також фінансових правопорушень, за вчинення яких застосовуються ці санкції, загострює проблему їх застосування. Наразі до фінансових санкцій можна віднести фінансовий штраф, пеню (яка існує у по­­датковому законодавстві), призупинення бюджетних асигнувань. Серед видів фінансових санкцій найбільшу проблему становить фінансовий штраф, оскільки в законодавстві відсутнє загальне його визначення, а в БК України немає прямої вказівки на те, куди ж саме зараховуються надходження від фінансових штрафів. Дискусійним залишається питання про співвідношення економічних та фінансових санкцій (деякі вчені вважають, що це юридично тотожні поняття). На думку дисертанта, головним критерієм розмежування економічних і фінансових санкцій є те, що застосування остан­ніх тягне за собою зарахування певних коштів до бюджетів або неперерахування коштів із бюджетів. У свою чергу, економічні санкції передбачають застосування заходів при­пинення чи призупинення певної діяльності. Наприклад, у разі порушення державної дисципліни цін необґрунтовано одержана сума виручки підлягає вилученню до бюджету (це фінансова санкція); ціни і тарифи, затверджені з порушенням законодавства, підлягають скасуванню (це економічна санкція), при цьому щодо підприємства-правопорушника може бути зупинена чи анульована ліцензія на провадження певного виду господарської діяльності (це також економічна санкція). Дисертантом запропоноване авторське визначення поняття “фінансова санкція” (див. п. 8 рубрики “Наукова новизна одержаних результатів”).

У підрозділі детально досліджені фінансово-правові питання стосовно й інших власних неподаткових доходів місцевих бюджетів.



Підрозділ 2.3. “Природноресурсові платежі у системі неподаткових доходів місцевих бюджетів” присвячений аналізу питань правового регулювання платежів за використання природних ресурсів і плати за забруднення навко­лишнього природного середовища, які, на думку автора, належать до неподаткових доходів місцевих бюджетів. Законодавча практика складається так, що законами про Державний бюджет України зупиняється дія деяких статей актів екологічного та земельного законодавства у частині зарахування відповідних платежів до бюджетів. З цього автор робить логічний висновок про недоцільність щорічного зупинення дії одних і тих самих статей законів, пропонується один раз внести зміни до відповідних кодексів, аби на майбутнє вже не виникало проблем із цими нормами.

У даному підрозділі розглянуті також доктринальні підходи у визначенні правового регулювання наведених вище платежів. Так, з позиції фінансового права є очевидним, що відносини з приводу встановлення, сплати і стягнення цих платежів входять до предмета правового регулювання саме фінансового права. Такий підхід викладений, зокрема, у підручниках з фінансового права Л.К. Воронової, М.П. Кучерявенка, О.П. Орлюк. Причому здебільшого різноманітні ресурсні платежі розглядаються в розрізі правового режиму саме неподаткових доходів. Критично оцінюються міркування окремих представників науки екологічного права (зокрема, С.В. Кузнєцової) стосовно того, що питання про встановлення видів екологічних податкових платежів, їх розподілу між бюджетами при мобілізації коштів частково врегульовані екологічним законодавством, а формування безпосередньої доходної та видаткової частини – фінансовим. Дисертант поділяє позицію представників науки фінансового права (приміром, Н.Ю. Пришви) про те, що природноресурсові платежі належать до обов’язкових неподаткових бюджетних доходів. Норми, які регулюють відносини з приводу їх встановлення та справляння, об’єднуються в окремому фінансово-правовому інституті (субінституті) та є складовою фінансово-правового інституту доходів.



Розділ ІІІ “Міжбюджетні трансферти як вид регулюючих неподаткових доходів місцевих бюджетів України” складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1. “Нормативно-правове регулювання міжбюджетних відносин і надання міжбюджетних трансфертів бюджетам України” здійснений правовий аналіз зазначених відносин і міжбюджетних трансфертів, наведені додаткові аргументи на користь того, що останні належать до неподаткових доходів місцевих бюджетів.

У бюджетному законодавстві України терміни “міжбюджетні відносини” і “міжбюджетні трансферти” з’явилися не так давно. На підставі легальних визначень цих понять, які містяться в БК України (п. 25 ст. 2, ст. 81), здобувач дійшла висновку про те, що вони не позбавлені певних вад і, відповідно, не розкривають їхньої правової природи. Тому запропоновано внести зміни до БК України, аби закріпити в ньому нове визначення міжбюджетних трансфертів (див. п. 7 рубрики “Наукова новизна одержаних результатів”). Водночас, на думку автора, міжбюджетні відносини – це врегульовані правом зв’язки між державою, АРК та органами місцевого самоврядування (правовідносини), що існують у процесі реалізації бюджетних повноважень стосовно забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, які необхідні для виконання функцій, передбачених Конституцією України, законами та іншими нормативно-правовими актами.

Критично оцінюється практика проведення взаємозаліків при фінансуванні видатків місцевих бюджетів та погашенні недоїмки перед ними. Негативні прояви бюджетних взаємозаліків пов’язані зі збільшенням цих операцій, а це, відповідно, суперечить основним функціям бюджету і робить непрозорим процес його виконання.

У підрозділі ґрунтовно досліджені питання бюджетного федералізму в окремих країнах світу. Встановлено, що, наприклад, для Австралії та Німеччини характерним є високий рівень бюджетної і податкової централізації. Це пов’язано із тим, що розподіл податків між бюджетами визначається, як правило, на конституційному рівні. Канадська і американська модель бюджетного федералізму відрізняється значним рівнем децентралізації (у США, приміром, чимало бюджетних питань регулюється законодавством штатів). При цьому вибір тієї чи іншої моделі суттєво не зменшує рівень фінансової забезпеченості і незалежності місцевих органів влади. Автор здійснила порівняльно-правовий аналіз надання міжбюджетних трансфертів в Україні, а також в Італії, Австралії, Канаді, Німеччині, США, Бразилії, Аргентині, Швеції та визначила шляхи вдосконалення вітчизняної юридичної практики з цього питання. З’ясовано, що у багатьох країнах світу замість терміна “міжбюджетний трансферт” вживається термін “грант”, існує чимало їх різновидів.

У підрозділі 3.2. “Правові основи надання дотацій, субвенцій і субсидій місцевим бюджетам України” досліджується стан правового регулювання окремих міжбюджетних трансфертів. Головною метою міжбюджетних трансфертів, зокрема дотацій, є надання фінансової допомоги та збалансування місцевих бюджетів тих територій, які мають дещо нижчий податковий потенціал порівняно з іншими. Цікаво, що в 1999 р. у Державному бюджеті України дотації були передбачені бюджетам усіх адміністративно-територіальних одиниць, окрім м. Києва. Незрозуміло, чому раптом усі регіони країни одночасно потребували фінансової допомоги у вигляді дотацій. Така картина могла бути прий­нятною на початку 90-х рр. (коли наша держава починала формуватися на засадах принципово нових фінансових, цивільних і господарських відносин), але аж ніяк не у 1999 р.

БК України не містить визначення дотації, існує лише законодавче тлумачення поняття “дотація вирівнювання”. Оскільки бюджетні дотації не обмежуються тільки дотаціями вирівнювання (є ще, наприклад, додаткові дотації), тому доречним видається наведення у цьому Кодексі визначення бюджетної дотації (пропозиція de lege ferenda міститься у п. 1 висновків).

У підрозділі аналізується законодавство України, що регулює процес надання субвенцій місцевим бюджетам, умови їх перерахування та використання; з'ясована правова природа бюджетних субвенцій та виявлені відмінності від дотацій, а також, як підсумок, наведене визначення субвенції. На відміну від дотації, субвенція надається на конкретну мету за умови часткової участі коштів місцевих бюджетів-отримувачів. Дотації виступають як компенсація нестачі податкових надходжень, а субвенції використовуються більшою мірою на фінансування капіталовкладень. Особливу увагу приділено питанню нецільового використання субвенцій. Дослідження окремих матеріалів Рахункової палати дає підстави зробити висновок, зокрема, про практичні проблеми розподілу субвенцій між бюджетами, про вади у плануванні обсягів субвенцій. Попри всі проблеми, що виникають під час надання та використання субвенцій, останні залишаються найефективнішим методом бюджетного регулювання.

Важливими є положення ст. 103 БК України про надання субвенцій з дер­жавного бюджету на компенсацію втрат доходів органів місцевого самоврядування щодо виконання власних повноважень внаслідок наданих державою податкових пільг. Вказана стаття є додатковою гарантією щодо належного за безпечення надходжень податкових доходів до місцевих бюджетів. Допускається також укладення договору між надавачем субвенції та її отримувачем про надання субвенції з одного місцевого бюджету іншому на виконання інвестиційних проектів (ст. 107 БК України). Ця новела Кодексу відповідає умовам розвитку інвестиційної діяльності в Україні. Інвестиції в будь-яку галузь чи програму мають вагоме значення, а тому регулювання фінансових питань інвестування на рівні БК України є значним кроком уперед.

БК України (п. 37 ст. 2) містить вкрай обмежене визначення поняття субвен­ції. Враховуючи пропозиції з цього питання науковців, зокрема, П.С. Пацурківського, В. Косаняка, Ю.О. Крохіної, та наповнюючи їх дещо новим змістом, здобувач запропонувала авторське визначення субвенції (див. п. 1 висновків).

Бюджетні субсидії як джерело доходів місцевих бюджетів автором дослід­жені у порівняльно-правовому аспекті. Складність цього питання полягає пе­редусім у тому, що БК України не оперує таким терміном, як “субсидія”, відсут­ні спеціальні фінансово-правові дослідження цієї проблеми. На підставі аналізу положень БК України, зокрема його статей 2, 96, і Закону “Про бюджетну систему України” (був чинним до прийняття БК України) зроблений висновок про те, що субсидія (як міжбюджетний трансферт) в Україні не використовується. Втім, субсидії все ж таки є доходним джерелом місцевих бюджетів – це випливає з деяких законів України. Так, Закон “Про столицю України – місто-герой Київ” від 15 січня 1999 р. передбачає серед доходів у міському бюджеті та в бюджетах районів міста і субсидії (ч. 7 ст. 19 Закону). На відміну від України, у багатьох країнах світу спеціальні цільові субсидії – це найбільше джерело доходів для муніципальної влади. Зроблено висновок про те, що світовий досвід використання бюджетних субсидій свідчить про їх доцільність та ефективність, хоча процес застосування цих субсидій дещо відмінний від вітчизняного, що пов'язано із системою міжбюджетного вирівнювання в окремо взятій державі.

Дисертант пропонує включити бюджетні субсидії до переліку міжбюджетних трансфертів і наводить їх авторське визначення (див. п. 1 висновків).


ВИСНОВКИ
Основні наукові здобутки дисертанта, окрім тих, що висвітлені вище, відображені, зокрема, у таких положеннях:

1. До регулюючих неподаткових доходів місцевих бюджетів належать такі міжбюджетні трансферти: бюджетна дотація, субвенція, бюджетна субсидія. Останні не передбачені бюджетним законодавством, але проведене дослідження дає підстави стверджувати про необхідність практичного їх застосування. Бюджетна дотація – це не обумовлений цільовим призначенням між бюджетний трансферт, що надається на підставі юридичного акта в чітко визначеній сумі з одного бюджету іншому з метою вирівнювання мінімальної бюджетної спроможності, збалансування доходів і видатків бюджету-отримувача. Субвенція – це міжбюджетний трансферт, що надається з чітко обумовленим цільовим призначенням як допомога на часткове фінансування програм і заходів со­ціального та іншого розвитку за умови часткової участі коштів місцевого бюд­жету-отримувача цих коштів; підлягає поверненню при неповному (у межах невикористаної суми) або нецільовому (у межах повної суми) використанні. Бюджетна субсидія – це міжбюджетний трансферт, який надається в грошовій формі за рахунок бюджетних коштів чи коштів спеціальних фондів (у разі їх утворення) з чітко обумовленим цільовим призначенням на повне фінансування певних програм чи заходів і, зазвичай, залежить від фінансового стану отримувача; підлягає поверненню при неповному (у межах невикористаної суми) або нецільовому (у межах повної суми) використанні.

Пропонується внести зміни до БК України і закріпити в ньому зазначені визначення, а перелік міжбюджетних трансфертів доповнити бюджетними субсидіями.

2. Прогалиною в бюджетному законодавстві України є відсутність правового вирішення питання про порядок компенсації з державного бюджету втрат місцевих бюджетів по доходах унаслідок надання державою деяких пільг, або ж їх скасування, що призводить до виникнення додаткових видатків. Згідно із БК України в державному бюджеті можуть передбачатися субвенції на компенсацію втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування для виконання власних повноважень унаслідок надання пільг, встановлених державою. Проте “можуть передбачатися” не означає їх обов’язкового встановлення (хоча за логікою, це має бути саме в обов’язковому порядку). Наведене свідчить про недосконалість відповідних норм БК України, що, у свою чергу, негативно впливає на стан бюджетної дисципліни в державі.

3. Світові екологічні проблеми посилюють актуальність питання правового регулювання природноресурсових платежів. З метою врегулювання над­ходжень цих платежів до місцевих бюджетів пропонується внести певні зміни до екологічного та земельного законодавства, зокрема, виключити ті статті, дія яких щорічно зупиняється законами про Державний бюджет України.

4. Вже давно назріла необхідність прийняття нормативно-правового акта, який визначав би порядок формування та використання фондів коштів органів місцевого самоврядування. Це викликано передусім існуванням позабюджетних коштів зазначених органів (наприклад, кошти в іноземній валюті). З урахуванням цього потребує відповідних змін і БК України.


Список опублікованих автором праць за темою дисертації
І. Монографії, навчальні посібники, науково-практичні коментарі

1. Музика О.А. Доходи місцевих бюджетів за українським законодавством: Монографія. – К.: Атіка, 2004. – 344 с. (Рец.: Нагребельний В.П. Правове регулювання доходів місцевих бюджетів України // Адвокат. – 2004. – № 6. – С. 57–58).

2. Музика О.А. Фінансове право: Навчальний посібник. – К., 2004. – 220 с. (Рец.: Берлач А.І. Навчальний посібник з фінансового права // Адвокат. – 2004. – № 12. – С. 57).

3. Науково-практичний коментар Бюджетного кодексу України / За заг. ред. проф. П.В. Мельника. – К.: Юрінком Інтер, 2003. – 416 с. (гл. 15; гл. 16, ст. 107, 108; розділ VI).



ІІ. У наукових фахових виданнях України

4. Музика О.А. Повноваження органів місцевого самоврядування на от­римання доходів у місцеві бюджети // Право України. – 2001. – № 4. – С. 25–28.

5. Музика О. Щодо поняття бюджету // Підприємництво, господарство і право. – 2001. – № 5. – С. 60–64.

6. Музика О.А. Видатки місцевих бюджетів: законодавство України і зарубіжний досвід // Держава і право: Зб. наук. пр. Юридичні та політичні науки. – К., 2001. – Вип. 9. – С. 268–277.

7. Музика О.А. Витоки становлення місцевих фінансів і бюджетів // Актуальні проблеми політики: Зб. наук. пр. – Одеса, 2001. – Вип. 12. – С. 675–682.

8. Музика О.А. Трансформація підходів щодо визначення бюджету // Право України. – 2002. – № 2. – С. 42–47.

9. Музика О. Проект постанови Пленуму Верховного Суду України доцільно узгодити з положеннями фінансового права // Підприємництво, господарство і право. – 2003. – № 2. – С. 65–68.

10. Музика О. Бюджетні субсидії як джерело доходів місцевих бюджетів (порівняльно-правовий аспект) // Підприємництво, господарство і право. – 2003. – № 11. – С. 64–66.

11. Музика Л., Музика О. Проблеми єдності та протилежності місцевих бюджетів і територіальних громад // Підприємництво, господарство і право. – 2003. – № 8. – С. 77–80.

1   2   3


База даних захищена авторським правом ©refs.in.ua 2016
звернутися до адміністрації

    Головна сторінка